ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Тема!
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
Что такое «экология» ?
Термин «экология» (от греческого oikos — дом, жилище, место пребывания и logos - наука) был введен в научный оборот немецким ученым Э. Геккелем в
1866 году. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки, хотя те или иные элементы знаний, охватываемых этой наукой, содержатся в трудах многих ученых, начиная с мыслителей Древней Греции. Наибольшее развитие этот раздел человеческих знаний об окружающей природной среде получил в биологической науке, особенно в после-дарвинский период (вторая половина XIX века и последующее время). Ныне экологизация коснулась практически всех отраслей знаний, в том числе и правовой науки, что имеет вполне определенные объективные основания, состоящие главным образом в кризисном обострении отношений общества и природы, возникновении глобальных проблем охраны окружающей природной среды, разрешить которые можно лишь совместными усилиями всего человечества.
Таким образом, под экологией в настоящее время понимается система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды.
Что такое экологическое право?
Экологическое право — это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базируется в основном на статье 1 Закона РСФСР от 19 октября 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в которой определены задачи приро- доохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.
Что является предметом экологического права как отрасли права?
Предмет экологического права - общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.
Более четко определить предмет экологического права позволяет сопоставление его с предметом смежных отраслей права — земельного, горного, водного, лесного, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако к предмету указанных отраслей права относятся главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов — земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом.
Каковы основные этапы развития экологического законодательства?
Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за ее основу взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.
Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века. В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а прежде всего охрану редких и исчезающих видов животных и растений. Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в 1913 году на первой международной конференции в Берне, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, в центре внимания была охрана дикой фауны от хищнического истребления в погоне за. максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной ее эксплуатации. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники
- Баргузинский, Астраханский и др.
Второй этап - от середины XX века до восьмидесятых годов - характе-.' ризуется значительным расширением понимания охраны природы, под которой в этот период подразумевается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно также условно, природоресурсовый. В данный период (1957-1963 гг.) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР» под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес.
Третий этап — примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время - характеризуется всеохватывающим пониманием охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является непременным условием не только дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования. Именно в этот период, который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.
Каковы основные принципы охраны окружающей среды?
Как определено статьей 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы государственной власти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской
Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:
— приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
— научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на Ьздоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональное использование природных ресурсов с учетом законов рироды, потенциальных возможностей окружающей природной среды, не-ребходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необра-~" : последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
- соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушения;
- гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;
- международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.
Предусмотренные настоящим Законом принципы охраны окружающей природной среды нашли подтверждение и дальнейшее развитие в Основном законе нашей страны - Конституции Российской Федерации,-о чем подробнее будет сказано в теме 2, посвященной источникам экологического права.
Каковы методы правового регулирования экологических отношений?
Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присущим методом правового регулирования. Поэтому едва ли оправданны встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах) экологического права.
Представляется более правильным говорить не о методе (методах) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений.
Метод правового регулирования общественных отношений носит в известной мере вторичный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер.
Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается совершенно различное содержание. Но преобладающим, по-видимому, можно считать мнение, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет, предписание и дозволение, находящие выражение в таких приемах регулирования, как императивный и диспозитивный. Как отмечает проф. С.С. Алексеев, государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование), либо опосредованно, с предоставлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (диспозитивное регулирование). При этом, если для императивного способа (приема) регулирования характерно наличие отношений власти и подчинения, то диспозитивное регулирование отличается юридическим равенством субъектов.
Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает существования определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, в специфическом сочетании различных методов, характерном именно для данной отрасли права. Такая «индивиду- ализация» способов правового воздействия на регулируемые отношения по отдельным отраслям права делает его столь непохожим, индивидуализированным, свойственным только данной отрасли права.
Для экологического права характерно преобладание административно-правового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, свойственные гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения. Именно такими
-' властными - полномочиями обладают природо-охранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина.
Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения. Это находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, т.к. бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из «достижений и преимуществ социалистического строя». Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, предоставлении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др.
Вместе с тем следует констатировать, что в сфере экологических отношений не наблюдается так называемой «замены» административных методов экономическими, здесь по-прежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности.
В современных условиях произошло коренное изменение методов правового регулирования экологических отношений: возросло значение частноправового регулирования экологических отношений. Если раньше, при господстве командно- административной системы, и теория и практика начисто отрицали частноправовое регулирование и деление нашего права на публичное и частное, руководствуясь известным тезисом В.И. Ленина: «мы ничего частного не признаем, для нас все области хозяйства есть публично-правовое, а не частное» (ПСС. Т. 44. С. 387). С переходом к рыночной экономике, укреплением начал частной собственности, в том числе и в области экологических отношений, и отменой монополии государства на землю, утверждением частной собственности в качестве одной из основных форм собственности, установлением платности пользования природными ресурсами, укреплением договорных начал в природопользовании и др. приобрели «права гражданства» и частноправовые начала в регулировании экологических отношений. Однако признание и утверждение частноправовых начал в регулировании экологических отношений вовсе не означает отмены или замены публичноправового регулировании этих отношений. В силу специфи-и большой социально-экономической и иной значимости последних их бличноправовое регулирование остается и в современных условиях |авным и определяющим.
Что такое экологическое право как наука и учебная дисциплина?
Экологическое право как одна из отраслей юридической науки представляет собой систему научных знаний об экологическом праве как отрасли права, о его становлении и развитии, о принципах и особенностях правового регулирования экологических отношений, основных институтах экологического права, государственном регулировании экологических отношений, праве собственности на природные ресурсы, юридической ответственности за экологические правонарушения, о правовом режиме использования и охраны природных ресурсов, окружающей природной среды в зарубежных странах и др.
Как учебная дисциплина экологическое право - это система научных знаний об экологическом праве как отрасли права, обязательных к изучению в соответствующих учебных заведениях, в первую очередь юридических.
Какова система экологического права?
Система экологического права как науки и система экологического права как учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей.
В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения.
Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель; вод; атмосферного воздуха; недр; лесов; животного мира; особо охраняемых природных территорий и объектов; правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий.
Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды.
1? Тема 2
I ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Что такое источник права в юридическом смысле и каковы особенности источников экологического права?
Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть сформулировано в виде закона, указа, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.
Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников составляют нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, в особенности природоресурсовых — земельном, водном, лесном и др.
Немалое место среди источников экологического права занимают законы, то есть нормативные акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах.
Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, в особенности в Земельном, Водном, Лесном кодексах.
Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные. К таковым следует отнести прежде всего
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружа- ющей природной среды», представляющий собой нормативно-правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды. Именно в данном Законе содержатся основополагающие принципы и нормы по регулированию экологических отношении в Российской
Федерации, которые, как правило, находят конкретизацию и развитие в последующих нормативных актах.
Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативно-правовые акты, нормы которых так или иначе регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.
Какова роль Конституции Российской Федерации как источника экологического права?
Конституция Российской Федерации - основной источник экологического права.
Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др. В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.
Статья 2 Конституции провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый, согласно ст. 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Земля и другие природные ресурсы, говорится в ст. 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. В Конституции РФ также закреплено (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Так, п. «д» ст. 72 предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек- находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.
Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При наличии таких противоречий |? действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Консти-; туцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федераль-;;" ным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федера-, ции, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный право-v вой акт субъекта Российской Федерации.
Какова роль федеральных законов в регулировании экологических отношений?
Большую роль в регулировании экологических отношений играют федеральные законы - акты высшей юридической силы, действие которых распространяется, как правило, на всю территорию Российской Федерации. Основополагающим является Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», в котором систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду; экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля; экологического воспитания, образования, научных исследований и др.
В последние годы произошло существенное обновление федерального законодательства, регулирующего экологические отношения. Так, в 1995 году были приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в Законы
Российской Федерации «О недрах», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Юб особо охраняемых природных территориях». 16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации.
: 29 января 1997 г. был принят Лесной кодекс Российской Федерации. -; В связи с этим были признаны утратившими силу Основы лесного законо-V:; дательства Российской Федерации 1993 г, и Постановление Верховного Со-; ,
,в|та Российской Федерации «О порядке введения в действие Основ лесного
Л,:3^онодательства Российской Федерации».
's* ^Важное значение для регулирования экологических отношений имеет "
|деральный закон от 2 января 2000 г. «О государственном земельном
Какое место в правовом регулировании экологических отношений занимают указы
Президента Российской Федерации?
Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов по экологическому праву. Таковы, например, Указы
Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 7 марта
1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».
Указом Президента от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» определена современная структура указанных органов.
Какое место занимают постановления Правительства РФ в правовом регулировании экологических отношений?
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области экологии (ст. ПО, 114 Конституции РФ). Оно на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст. 115
Конституции РФ). Таковы постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», от 23 октября 1995 г. «О федеральной целевой программе «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы», от 19 октября
1996 г. «О федеральной целевой программе «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» и др.
Какова роль нормативно-правовых актов субъектов РФ в регулировании экологических отношений?
Субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов вправе принимать в соответствии с генеральными законами законы и иные нормативные правовые акты, а вне пределов ведения
Российской Федерации и совместного ведения осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Примером могут служить законы о земле Саратовской области,
Самарской области, Земельный кодекс Республики Татарстан.
Законом «О земле» Саратовской области, принятым Саратовской областной думой
12 ноября 1997 г., предусмотрены принципы правового регулирования земельных отношений в Саратовской области, основанные на общих принципах регулирования земельных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве, и в то же время отражающие специфику их регулирования в данной области. Землям особо охраняемых территорий, к которым отнесены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко- культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное важное значение, посвящена самостоятельная глава (глава VI) Закона.
Какова роль ведомственных нормативных правовых актов в регулировании экологических отношений?
Ведомственное правовое регулирование общественных отношений, в том числе экологических, занимает видное место. С 1992 года введена государственная регистрация тех нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, что является важной мерой по упорядочению ведомственного нормотворчества. Особо важную роль в ведомственном регулировании охраны окружающей природной среды играют нормативные правовые акты таких органов исполнительной власти, как Министерство природных ресурсов Российской Федерации; Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации.
Каково значение судебной и арбитражной практики в регулировании экологических отношений?
Деятельность судебных и арбитражных органов играет весьма существенную роль в правовом регулировании экологических отношений. Особо важное значение имеют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения судебной и арбитражной практики и руководящие указания по вопросам применения действующего законодательства. Таково, например,
Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября
1993 г. № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором указано, что при разрешении споров, связанных с применением названного Закона, необходимо иметь в виду, что установление дифференцированных ставок платы за загрязнение окружающей природной среды в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Постановления
Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» отнесено к компетенции органов исполнительной власти республик в составе
РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, однако указанным органам не предоставлено право вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия против предусмотренных законодательством РФ.
Важная роль принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, разрешающему дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Так,
Постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» Лесной кодекс Российской Федерации по порядку принятия и положения Кодекса о лесном фонде признаны соответствующими Конституции РФ.
ТемаЗ
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
Что такое экологическое правоотношение и каковы его виды?
Экологические правоотношения - это отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, урегулированные нормами экологического и смежных отраслей права.
Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, то есть участникам экологических правоотношений, их объектам, степени правовой охраны и др. Наибольший интерес представляет классификация экологических правоотношений по их объектам, нашедшая достаточно четкое определение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со статьей 4 Закона «Об охране окружающей природной среды» следует различать правовые отношения в сфере:
- естественных экологических систем и озонового слоя атмосферы;
- земельных, горных, водных, лесных отношений, отношений по поводу использования и охраны атмосферного воздуха, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов;
- особо охраняемых природных объектов (заповедников, заказников, национальных природных парков и др.). является субъектами экологических правоотношений? Субъектами экологических правоотношений, то есть их участниками, являются граждане, юридические лица, государственные органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях далеко не одинаковы. Так, если граждане и юридические лица выступают во многих случаях как потребители природных ресурсов, что, конечно, не исключает, а, напротив, предполагает их большую роль в охране и рациональном использовании этих ресурсов, то государственные органы осуществляют регулирование рационального использования и охрану окружающей природной среды.
Что является объектами экологических правоотношений?
В учебной литературе объекты экологических правоотношений подразделяются на следующие три категории: интегрированные - окружающая природная среда в целом; дифференцированные - отдельные природные объекты (земля, недра, воды, леса, лесная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты); особо охраняемые - государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания (ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды»).
Каково содержание экологических правоотношений?
Содержанием правоотношений, в том числе и экологических, являются права и обязанности участников этих отношений. Права и обязанности субъектов правоотношений взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому характеристика прав одного участника правоотношения, как правило, означает и характеристику обязанностей другой стороны.
Права граждан в области охраны окружающей природной среды нашли отражение и легальное закрепление в действующих нормативных актах, и прежде всего в
Конституции Российской Федерации. Статья 42 Конституции гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Правам граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду посвящен специальный раздел (раздел II) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в статье 11 которого говорится, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Предусмотрен и механизм обеспечения этого права, включающий планирование и нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровление окружающей природной среды, предупреждение и ликвидацию последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и др.
Особо оговорены правомочия граждан в области охраны окружающей природной среды, к которым относится право:
— создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;
— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды;
— требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
— требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, приостановления, прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;
— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.
О правах и обязанностях юридических лиц и государственных органов в экологических правоотношениях подробнее будет сказано в последующих темах.
Что является основанием возникновения и прекращения экологических правоотношений?
Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических, так же как и иных, правоотношений являются юридические факты, то есть обстоятельства, влекущие по действующему законодательству такие правовые последствия. Так, согласно статье 8 ГК РФ, которая, если и не полностью, то в значительной мере, применима и к экологическим правоотношениям, они возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовым актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом и иными правовыми актами, но в силу общих начал и смысла законодательства порождают права и обязанности. Среди таких оснований названы договоры и иные сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения, приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, неосновательное обогащение и другие. Конечно, в сфере экологических правоотношений указанные основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений имеют далеко не такое значение, как в гражданских право-
I отношениях. Так, договор, являющийся в гражданском праве одним из наиболее универсальных оснований возникновения правоотношений, в сфере экологии играет намного меньшую роль. Хотя и здесь в современных условиях он получил значительное применение, чего ранее, в условиях командно- административной системы и монополии государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, не было и не могло быть. Действующее же законодательство существенно расширило сферу применения договоров в области земельных, лесных, водных и других отношений.
Вместе с тем в силу специфики экологических отношений, значительного удельного веса природоохранных отношений и роли госорганов в них большое место среди оснований возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений занимают акты исполнительных органов государственной власти.
Тема 4
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА ГРАЖДАН
Права человека вообще и в области экологических отношений в частности стали краеугольным камнем, одним из основных постулатов современной цивилизации.
На их основе пытаются решать многие проблемы, в том числе и глобальные, такие как экологические, территориальные, этнические и др. Не удивительно поэтому, что и в нашей Конституции, принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием, права и свободы человека и гражданина стали одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Что понимается под правом граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду и каковы организационно-правовые формы его обеспечения?
Согласно Конституции РФ (ст. 42) каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Конституция Российской Федерации предусматривает и обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Аналогичные права и обязанности граждан предусмотрены и в Законе «Об охране окружающей природной среды». Так, в ст. 11 Закона говорится, что каждый гражданин имеет право на ох- рану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Более того, данным проблемам посвящен специальный раздел Закона - раздел II «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду», чего ранее никогда не было в нашем законодательстве. Все это свидетельствует о неизмеримо возросшем значении проблем охраны прав человека и гражданина, в том числе и в сфере экологии.
Указанные права человека и гражданина обеспечиваются:
- планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
- социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
- предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;
- возмещением в судебном и административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
- государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.
S чем заключаются права граждан в области охраны окружающей природной среды и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия?
Действующим законодательством, в том числе и Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», детально урегулированы права граждан в указанной области. Так, согласно ст. ,8 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и ст. 12 Закона «Об охране окружающей природной среды» граждане имеют право:
~на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека;
- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, местного самоуправления, учреждениях государственной санитар-но- эпидемиологической службы и юридических лиц информацию о санитар-но- эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пище- вых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг;
- осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил;
- создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;
- принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
- требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничения, приостановления, прекращения деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;
- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения законодательства, действующего в данной сфере, юридическими и физическими лицами;
- ставить вопрос о привлечении к ответственности юридических лиц и граждан, виновных в совершении экологических правонарушений.
Каковы права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в данной области?
Согласно ст. 9 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют право:
- получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, местного самоуправления и учреждениях государственной са-нитарно- эпидемиологической службы РФ информацию о санитарно-эпиде-миологической обстановке, состоянии среды обитания, санитарных правилах;
- принимать участие в разработке федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологиче-ского благополучия населения;
- на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их имуществу вследствие нарушения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно- противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством РФ.
Что входит в обязанности граждан?
Граждане обязаны:
- принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения;
- не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
Каковы обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц?
Указанные субъекты обязаны:
- выполнят!/требования действующего законодательства в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также постановлений, предписаний и заключений органов и должностных лиц, осуществляющих государственный надзор в данной области;
- разрабатывать и проводить соответствующие профилактические мероприятия;
- осуществлять производственный контроль за соблюдением действующих правил и норм в соответствующей сфере;
- иметь в наличии официально изданные санитарные правила, методы и методики контроля факторов среды обитания и др.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» особо оговорены правомочия общественных экологических организаций в области охраны окружающей природной среды. Таковыми являются:
- разработка, утверждение и пропаганда своих экологических программ, защита экологических прав и интересов граждан, развитие экологической культуры населения, привлечение на добровольных началах граждан к активной природоохранной деятельности;
- выполнение за счет собственных средств и добровольного трудового участия населения работ по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей среды, оказание всемерного содействия государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, создание общественных фондов по охране окружающей природной среды и расходование их на проведение экологических мероприятий;
- требовать предоставления достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды и мерах по ее охране;
- рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу и др.
Какие существуют государственные гарантии экологических прав граждан и общественных объединений?
Государство, говорится в ст. 14 Закона «Об охране окружающей природной среды», гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
Органы государственной власти, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в осуществлении ими экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранной деятельности.
Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, привлекаются к ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Тема 5
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ
НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
Какие формы собственности на природные ресурсы предусмотрены действующим законодательством?
Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Таким образом, Конституция РФ, предусматривая указанные формы собственности, не приводит их исчерпывающего перечня, давая тем самым простор для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, в том числе и в сфере формирования иных форм и видов собственности на землю и другие природные ресурсы.
Земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому права на использование данных ресурсов охраняются и гарантируются всей правовой системой нашего государства. Особо важную роль земля играет в агропромышленном комплексе. Здесь она и главное средство производства, и пространственный базис всякой деятельности. С землей и другими природными ресурсами сельское население наиболее тесно связано и в производстве и в быту.
Реформирование социально-экономического строя начинается, как правило, с преобразования отношений собственности и коренного изменения форм собственности, в первую очередь на землю и другие природные ресурсы. Так, зна- менитым Декретом «О земле», который был назван «первым шагом революции
России», помещичья собственность на землю была отменена немедленно и без всякого выкупа. Согласно Крестьянскому наказу о земле, составлявшему неотъемлемую часть Декрета «О земле», право частной собственности на землю отменялось навсегда. Земля не могла быть ни продана, ни куплена, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждена. С реформирования отношений собственности начались и преобразования в современной России. Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» монополия государства на землю на территории РСФСР была отменена и введены две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Эти положения данного Закона, ныне-утратившего силу, получили закрепление и дальнейшее развитие в последующем законодательстве, в том числе и в Конституции Российской Федерации.
Что понимается под государственной собственностью на землю и другие природные ресурсы и каковы ее виды?
Государственной собственностью являются все земли и другие природные ресурсы, не состоящие в частной или муниципальной собственности. Она выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов
Российской Федерации, что нашло прямое закрепление в действующем законодательстве. Так, согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам
Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта
Российской Федерации). От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ).
Земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством.
Отнесение земли и других природных ресурсов к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном соответствующим законодательством. Указом Президента
Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» признано целесообразным в соответствии с действующим законодательством осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы исходя из принципа их общегосударственного значения.
К федеральным природным ресурсам могут быть отнесены:
- земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государствен- ных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;
- земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
- земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;
- виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской
Федерации;
- виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
- месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное значение;
- водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов
Российской Федерации, а также пограничные и транспортные водные объекты;
- иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Муниципальная собственность на природные объекты
Согласно статье 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
Природные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, закрепляются за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством.
Каким законодательством регулируется разграничение государственной собственности на землю?
Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю» предусмотрено (ст. 1), что правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется в соответствии с Конституцией Российской -Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными за- конами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними иными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Право собственности на земельные участки у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает с момента государственной регистрации права собственности на земельные участки. Основанием для такой регистрации являются акты Правительства Российской Федерации об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской
Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.
Основанием внесения земельных участков в перечень земель, на которые у
Российской Федерации возникает право собственности, является включение таких земельных участков в состав:
- земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности;
- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской
Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской
Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации; под поверхностью этих земельные участков находятся участки недр федерального значения;
- земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской
Федерации.
Настоящим Законом определены также основания - внесения земельных участков в перечень земель, на которые возникает право собственности у субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 4 и 5 Закона).
Частная собственность на землю и другие природные ресурсы
Как предусмотрено статьей 213 ГК РФ, в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдель- ных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам.
Право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Установлено также, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Законодательство содержит также соответствующие нормативные положения о праве частной собственности на другие природные ресурсы, хотя и не всегда достаточно четкие. Так, если в Законе РФ «О недрах» вопрос о праве собственности на недра фактически был обойден, то в Федеральном законе от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской
Федерации «О недрах» он нашел вполне определенное решение. В ст. 1-2
«Собственность на недра» установлено, что недра в пределах территории
Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли- продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Что же касается права пользования недрами, то они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые же из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности.
Таким образом, действующее законодательство, исходя из специфики данного природного ресурса, признает право частной собственности лишь на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, а не на сами недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью.
Что же касается вод, то, как установлено Водным кодексом Российской
Федерации, водные объекты являются государственной собственностью. Частная же собственность, как и муниципальная, допускается только на обособленные водные объекты. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством.
Достаточно подробно урегулированы вопросы права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в него. Им посвящен специальный раздел (раз-Дел
II) Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года. Статьей 30 Кодекса установлено, что право собственности граждан и юридических лиц на древес-но- кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в собственности фажданина или юридического лица, принадлежит ему, если иное не установлено федеральным законом. Владение, пользование и
| распоряжение указанной древесно-кустарниковой растительностью осуществ- ляется собственником в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства Российской Федерации о растительном мире. Частная собственность может быть индивидуальной и общей.
Согласно статье 244 ГК РФ имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Имущество, находящееся в общей собственности с определением долей, является долевой собственностью, без определения долей - совместной собственностью.
Каковы гарантии и в чем заключается защита права собственности и других прав на природные ресурсы?
Действующее законодательство содержит определенные гарантии и предусматривает защиту права собственности и иных прав на природные ресурсы. Так, статьей 9 Конституции РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, право собственности и другие права на землю и иные природные ресурсы поставлены под охрану государства и всей нашей правовой системы. В статье 8 Конституции РФ предусмотрена равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, что является важной конституционной гарантией прав и законных интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов, их равной правовой защиты, чего ранее не было и не могло быть в силу монополии государственной собственности на землю и иные природные ресурсы.
Важным средством правовой защиты и гарантией соблюдения прав и интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов служит наличие перечня оснований прекращения их прав. Так, согласно земельному законодательству к таковым относятся:
— добровольный отказ от земельного участка или части его;
— прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского (фермерского) хозяйства;
— использование земли не по целевому назначению;
— систематическая неуплата земельного налога в течение установленного законом срока, а также арендной платы в сроки, установленные арендным договором;
— неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение установленного законом срока, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства;
— изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд;
— нерациональное использование, выразившееся для земель сельскохозяйственного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 20 процентов ниже нормального уровня, установленного по кадастровой оценке земель;
— изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные;
- использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки и др.
Кроме того, установлено, что изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно- исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно- запо-ведного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий, не допускается. Перечень таких земель устанавливается субъектами Российской Федерации. Определенные гарантии соблюдения прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей содержит и установленный действующим законодательством порядок предоставления земель для несельскохозяйственных нужд. Статьей 27
ЗК РСФСР предусмотрено, что для строительства промышленных предприятий и для иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем земельные участки несельскохозяйственного назначения или иные не пригодные для сельского хозяйства участки либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке.
Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, установленных Земельным кодексом РСФСР.
Статья 55 ЗК РСФСР специально посвящена гарантиям прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Изъятие и выкуп для государственных и общественных нужд земельных участков у граждан может производиться после выделения по их желанию местной администрацией равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.
Изъятие для государственных и общественных нужд земельных участков колхозов, совхозов, сельскохозяйственных, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, других государственных, кооперативных, общественных, сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий может производиться при условии строительства по их желанию жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.
Следует также иметь в виду, что новый Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за такие преступления, как порча земли, нарушение правил охраны и использования недр и др.
Тема 6
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Что понимается под правом природопользования и каковы его виды?
Прежде всего, необходимо различать понятия «природопользование» и «право природопользования». Природопользование как фактическое использование человеком тех или иных природных объектов, полезных свойств окружающей природной среды было всегда, независимо от форм организации человеческого общества и этапов его развития, поскольку человек как часть природы вне природы и той или иной формы ее использования немыслим. Право же природопользования возникло лишь на определенном этапе развития человеческого общества вместе с возникновением государства и такого регулятора общественных отношений, как право. Если под природопользованием понимается фактическое использование тех или иных свойств окружающей природной среды и ее объектов, то право природопользования — это такое их использование, которое урегулировано нормами права.
Право природопользования - это один из фундаментальных институтов экологического права и природоресурсных отраслей права - земельного, горного, водного, лесного и др. Оно определяет сам характер правового регулирования использования природных ресурсов и других природных объектов, их охрану и воспроизводство. Таковым оно было и раньше, до отмены монополии государства на землю (1990 г.). Не утратило оно своего значения важнейшего юридического института и правомочия субъектов права и в настоящее время.
В правовой литературе различают право природопользования как юридический институт и как правомочие того или иного субъекта права. Как правовой институт природопользование представляет собой систему норм права, определяющих характер и порядок использования природных богатств. Как правомочие природопользование есть субъективное право того или иного участника правоотношения по использованию тех или иных природных объектов.
Право природопользования может быть классифицировано по различным критериям: основаниям возникновения и прекращения, субъектам, объектам и др. Особый интерес представляет классификация права природопользования по его объектам, поскольку она охватывает обширный круг общественных отношений, имеющих значение не только в экологическом, но и в земельном, горном, водном, лесном и иных природоресурсных отраслях права. По данному основанию различают право землепользования, недро-пользования, водопользования, лесопользования и др.
Важное значение имеет и классификация права природопользования по характеру и основаниям его возникновения. По данному критерию различают право общего и специального природопользования.
Что понимается под общим и специальным природопользованием?
Право общего природопользования признается за всеми субъектами (потому оно и именуется общим). Для его осуществления не требуется какого-либо особого разрешения. Оно считается как бы естественным правом каждого субъекта права, каждого гражданина и принадлежит ему в силу его естественных потребностей в использовании тех или иных свойств и качеств окружающей природной среды. Такое право возникает не на основе каких-либо специальных разрешений, а в силу самого закона или иных нормативных правовых актов.
Так, в Гражданском кодексе РФ (ст. 262) предусмотрено, что граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, использовать находящиеся на них природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующих земельных участков. Аналогичные нормы содержатся в Водном кодексе РФ (ст. 27), Лесном кодексе (ст. 21) и др.
Что же касается специального природопользования, то оно осуществляется гражданами и другими субъектами права лишь на основе специальных разрешений
(лицензий) соответствующих органов. Лицензирование природопользования является одним из эффективнейших способов государственного регулирования природопользования. В Законе «Об охране окружающей природной среды» (ст.
18) предусмотрена выдача лицензий на комплексное природопользование, под которым понимается пользование природными комплексами в определенных территориальных границах. Лицензии на комплексное природо-; пользование выдаются специально уполномоченными на то государственными „.органами
Российской Федерации в области охраны окружающей природной -среды с указанием: видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по
^Использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых опускается их использование и последствий несоблюдения этих требований.
Тема 7
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Что такое экологическая безопасность и каковы ее виды?
Понятие экологической безопасности прочно и, очевидно, навсегда вошло и в научный оборот, и в повседневную практику, хотя и не получило еще достаточного законодательного закрепления.
Основной закон нашей страны - Конституция Российской Федерации — в статье
72 предусматривает, что вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности относятся к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов.
Экологическая безопасность — это один из видов безопасности вообще.
Согласно статье 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» безопасность
- это состояние защищенности важных интересов общества и государства от внутренних и внешних угроз. Исходя из этой общей дефиниции экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей среды от негативного природного и техногенно-го воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами и способами.
Каковы основные принципы обеспечения экологической безопасности?
Основными принципами обеспечения экологической безопасности, то есть руководящими
1»даеями, лежащими в основе этой деятельности, которые нашли то или иное ряражение и закрепление в нормативных правовых актах, являются:
• презумпция экологической опасности всякой производственно-хозяй-
|.ственной деятельности; обязательность экологической экспертизы производственно-хозяйст-fiBCHHoft и иной деятельности, представляющей или могущей представлять |н экологическую опасность;
- осуществление такой деятельности возможно лишь при наличии поло-|: жительного заключения экологической экспертизы; | - - обязательное лицензирование производственно-хозяйственной дея-
•.• тельности, представляющей экологическую опасность;
;;; - запрещение, приостановление или ограничение всякой экологически
• опасной деятельности;
- государственный и общественный надзор и контроль за обеспечением А. экологической безопасности.
, Названные принципы обеспечения экологической безопасности, сфор-,: мулированные в самой общей форме, могут быть уточнены и конкретизиро-
• ваны применительно к тем или иным видам производственно-хозяйственной и иной деятельности.
: г Учитывая огромный объем разнообразных отношений, охватываемых институтом экологической безопасности, они могут быть конкретизированы ,и классифицированы по тем или иным основаниям: по объектам экологической безопасности; средствам, оказывающим негативное влияние на окружающую природную среду; территориям, на которых проводятся те или иные меры по обеспечению экологической безопасности, и др.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» экологически неблагополучные ситуации по степени опасности для окружающей природной среды, здоровья населения, состояния естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных подразделяются на два вида: чрезвычайные экологические ситуации и зоны экологического бедствия. Первыми объявляются участки территории России, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений
:,И животных. Ко вторым относятся участки территории страны, где в резуль-
•:. tare хозяйственной и иной деятельности произошли глубокие необратимые
•^изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существен-|: ное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. >;.:.jA,
Представляется возможным использовать деление чрезвычайных экологи-Ч^Ческих ситуаций на указанные виды по степени их опасности для окружаю-|Щей природной среды, для здоровья человека и для территории и в целях й}?ссификации экологической безопасности, подразделив ее на: глобальную,
**™"тывающую всю нашу планету; национальную, касающуюся экологической пасности отдельно взятого государства; региональную, применительно к тем или иным регионам государств; местную, касающуюся отдельных местностей; индивидуальную, когда речь идет об экологической безопасности индивидуума; человека, гражданина, его жилища, гарантиях и защите его экологических прав и законных интересов в данной области.
Каковы объекты и субъекты экологических правоотношений по обеспечению экологической безопасности?
Основными объектами экологической безопасности являются: человек, его объединения и общество в целом; государство; окружающая природная среда и ее составляющие - отдельные природные объекты, экосистемы, особо охраняемые природные территории и др.
Как предусмотрено Российской Конституцией (ст. 2), человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и зашита прав и свобод гражданина - обязанность государства. Под охрану государства и права в данной сфере поставлено прежде всего здоровье человека, а также его имущество и законные интересы, что нашло отражение в ряде нормативных правовых актов. Так, в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. «О санитарно- эпидемио-логическом благополучии населения» такое состояние население, а следовательно, и человека определено как состояние его здоровья, среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности
(статья 1 Закона).
В Законе «Об охране окружающей природной среды» также уделено определенное внимание охране природных объектов, которые подразделяются на две группы: объекты, подлежащие охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории Российской Федерации и республик в ее составе и особо охраняемые объекты. К первой группе отнесены: земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, ландшафты. Во вторую группу объектов входят: государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие, находящиеся под угрозой исчезновения виды растений, животных и места их обитания.
Говоря о гражданах, их общественных и иных организациях и государстве как объектах правоотношений по обеспечению экологической безопасности, следует добавить, что они в то же время являются важнейшими субъектами указанных правоотношений, то есть носителями прав и обязанностей в соответствующих сферах обеспечения экологической безопасности. Необходимо также иметь в виду, что такая «двойственность» свойственна не только гражданам, их объединениям и государству, но и таким формированиям, как государственные природные заповедники, национальные парки, заказники и т.п., которые также представляют собой и объекты правоотношений по экологической безопасности, и субъекты этих отношений. Что же касается таких природных объектов, как земля, ее недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух, то они, как и окружающая природная среда в целом, не обладая правосубъектностью, выступают только в качестве объектов соответствующих правоотношений.
ЙГема 8
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Понятие государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды
Под государственным регулированием в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.
При изучении данной темы следует обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль административно-правового механизма в охране природной среды остается значительной и во многом определяющей. Необходимо также иметь в виду особую специфику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражаюигуюся в комплексном подходе к их использованию и охране, в разделении хозяйственно- организаторских и контрольно-надзорных полномочий.
Каковы основные функции государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды?
Основными функциями государственного регулирования в области природопользования и охраны окружающей природной среды являются:
- нормотворческая деятельность по рациональному использованию и охране окружающей природной среды;
- организационная деятельность в данной сфере, в том числе планирование, финансирование, лицензирование;
- мониторинг окружающей природной среды, контроль и надзор за соблюдением природоохранительного законодательства.
Каковы основные методы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды? Основные методы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды, определяющими в настоящее время его характер и основное содержание, — административные и экономические методы. Если для первых характерными являются отношения власти и подчинения, то для вторых - экономическое стимулирование их деятельности по рациональному использованию и охране природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.
Для периода перехода к рыночной экономике типично резкое усиление экономических методов в регулировании общественных отношений вообще, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.
Однако ни о какой замене, и тем более исключении административных методов в данной сфере отношений не может быть и речи. Напротив, несмотря на широкое распространение разнообразных экономических методов в данной сфере отношений, административно-правовое регулирование и административные методы охраны и обеспечения рационального использования природных ресурсов сохраняют свое значение. Применяются такие методы управления, как предписания, запреты и дозволения. Большое место в деятельности природоохранных органов занимает выдача соответствующих разрешений на использование природных ресурсов (лицензирование), согласование тех или иных видов деятельности, рекомендации по рациональному использованию и охране окружающей природной среды.
Какова система органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды?
Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды - задача всего государственного механизма, всех государственных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполномоченные органы, главной функцией которых является обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.
Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особая охрана определенных природных территорий, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов - республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфе-|ре природопользования и охраны окружающей среды является деление их i-да органы-общей и специальной компетенции. К первым на федеральном |уровне относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собра-| ние,
Правительство РФ; ко вторым - министерства Российской Федерации, государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
Значительным изменениям за последние годы подверглась как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с "Указом
Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской
Федерации по охране окружающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения
Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реор-' ганизация и ликвидация указанных территориальных органов, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Фе-.дерации. Содержание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.
Совершенствование системы органов исполнительной власти в области использования и охраны окружающей природной среды продолжается и по сей день. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» были упразднены:
Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике,
Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды,
Федеральная служба лесного хозяйства России. Образована федеральная служба земельного кадастра России, которой была передана '"еть функций упраздненного Государственного комитета Российской Фе-:рации по земельной политике. Министерству природных ресурсов Рос-мйской Федерации были переданы функции упраздненных Государствен-i комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и ;ральной службы лесного хозяйства России. В связи со значительным [прением функций указанного министерства была существенно измене-Есгруктура его органов. На основании Постановления
Правительства Рос-""тской Федерации от 6 июля 2000 г. № 495 «Вопросы
Министерства при- родных ресурсов Российской Федерации» в ведение данного министерства были переданы по состоянию на 1 апреля 2000 г. организации, находившиеся в ведении упраздненных Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России/Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от
14 сентября 2000 г. «О внесении дополнений в Постановление Правительства
Российской Федерации от 6 июля 2000 г. № 495» было принято предложение
Министерства природных ресурсов Российской Федерации о формировании в министерстве и его территориальных органах на основе подразделений, осуществлявших специальные функции управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, соответствующих блоков: государственной водной службы, государственной лесной службы и государственной службы охраны окружающей природной среды под руководством первых заместителей министра.
Были также внесены существенные изменения в нормативные акты, определяющие правовой статус данного министерства. Так, Постановлением от 22 сентября
2000 г. № 726 было утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов
РФ, в котором довольно подробно определены правомочия последнего в области управления рациональным использованием и охраной лесов, а также в области охраны окружающей природной среды, чем в значительной мере, если не полностью, были сняты возражения, связанные с упразднением указанных органов. Так, в области использования и охраны лесного фонда и ведения лесного хозяйства в Положении предусмотрено, что Министерство природных ресурсов РФ, в частности, организует и обеспечивает рациональное, многоцелевое, непрерывное и неистощимое лесопользование, воспроизводство, охрану и защиту лесов, проведение мер по лесному семеноводству, рациональное использование земель лесного фонда, сохранение и усиление средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных свойств лесов.
В области охраны окружающей природной среды Министерство природных ресурсов
Российской Федерации:
- обеспечивает совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработку природоохранных и экологических требований для учета их в государственных стандартах, ведомственных инструктивно-методических и нормативно-технических документов;
- разрабатывает, согласовывает и утверждает по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в. пределах своей компетенции нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы по проведению экологической паспортизации производств, опасных отходов, хозяйственных и иных объектов и территорий;
- участвует в организации системы всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования, ведет работу по пропаганде знаний в области охраны окружающей природной среды и сохранения экологического разнообразия и др.
Что же касается функций упраздненного Государственного комитета 'Российской
Федерации по земельной политике, то в соответствии с назван-; ным Указом
Президента Российской Федерации они были переданы вновь /образованной
Федеральной службе земельного кадастра России и Минис-/терству имущественных отношений Российской Федерации.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 18 июля 2000 г. № 537 «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» указанная служба является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуще-'• ствляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Таким образом, Федеральной службе земельного кадастра России также были переданы территориальные органы упраздненного Госкомзема.
Частично функции Государственного комитета Российской Федерации по земельной политике были переданы Министерству имущественных отношений
Российской Федерации, которое согласно Постановлению Правительства
Российской Федерации от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:
- проведение единой государственной политики в области Имущественных и земельных отношений;
- приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции;
- регулирование деятельности на рынке недвижимости и оценочной деятельности;
- координацию в случаях, установленных законодательством Российской
Федерации, деятельности в области имущественных и земельных отношений, которую ведут иные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Значительную роль в охране окружающей природной среды играет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и его органы на местах. Как предусмотрено положением сданном министерстве, утвержденным постановлением
Правительства от 29 ноября 2000 г. № 901, Министерство сельского хозяйства и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации ^земель; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также ох-•"""1Ы окружающей природной среды в этой сфере деятельности; обеспече-плодородия земель сельскохозяйственного назначения; безопасного [ения с пестицидами и агрохимикатами; использования, охраны и за- щиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование.
Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности
Российской Федерации по экологической безопасности, созданной в целях реализации возложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. К ее функциям, в частности, относятся оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами
Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации и др.
Тема 9
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Что понимается под экологической экспертизой?
Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Каковы принципы экологической экспертизы?
Экологическая экспертиза согласно действующему законодательству основывается на следующих принципах:
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
- независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими
Своих полномочий в области экологической экспертизы;
- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Какие существуют виды экологической экспертизы?
Законом «Об экологической экспертизе» предусмотрены два вида экологической экспертизы: государственная и общественная.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном действующим законодательством. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Что является объектами государственной экологической экспертизы на федеральном уровне?
Объектами обязательной экологической экспертизы на федеральном уровне являются:
- проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно- методических документов, утверждаемых органами государственной власти
Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану природной среды;
- материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти
Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:
1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территории с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и терри-
Цториальной организации производительных сил Российской Федерации;
5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной ор-
Цганизации производительных сил крупных регионов и национально-госу-
;>дарственных образований;
6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых ; участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации;
— технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которых превышает пятьсот тысяч долларов;
— технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные
Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;
— материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации;
— проекты международных договоров;
— иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и другую деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздейст-. вне на окружающую природную среду в пределах территорий двух или более субъектов Российской Федерации, и др.
/Такие органы являются специально .уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы?
Специально уполномоченными государственными органами в области
^экологической экспертизы являются федеральный специально на то упол-
|Шомоченный государственный орган в области охраны окружающей природ-|,,Мой среды — Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на прове-ение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответ-ющие функции через свои подразделения, специализирующиеся на ор-Щшзации и проведении экологической экспертизы.
Каковы полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы?
К полномочиям названного органа относятся:
- разработка порядка и регламента проведения государственной экологической экспертизы;
- организация и проведение государственной экологической экспертизы соответствующих объектов, в том числе формирование экспертных комиссий; •
- установление правил определения срока и условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
- .разработка, пересмотр и утверждение нормативно-технических и инструктивно-методических документов, обеспечивающих реализацию
Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части проведения государственной экологической экспертизы;
- научное и методологическое обеспечение государственной экологической экспертизы;
- организация информационного обеспечения государственной экологической экспертизы и другие права и обязанности, предусмотренные статьей 7
Федерального закона «Об экологической экспертизе», и др.
Каков порядок проведения государственной экологической экспертизы?
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии обязательного соответствия формы и содержания представленных заказчиком материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе», установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представленных материалов:
- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
- положительных заключений и документов согласования органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном порядке;
- заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Установлено также, что государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позд- ре чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых териалов и документов. Срок проведения государственной экологической спертизы определяется в зависимости от сложности объекта. Однако он не кен превышать шести месяцев.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной ко-рииссией, образованной специально уполномоченным государственным орга-|дом в области экологической экспертизы. Результатом проведения государ-КСгвенной экологической экспертизы является ее заключение, отвечающее ^установленным требованиям. Повторное проведение государственной эколо-ргической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.
Как осуществляется формирование I государственной экспертной комиссии?
'§' Формирование экспертной комиссии, утверждение ее персонального cola: става, назначение руководителя и ответственного секретаря осуществляют-;;Ј ся соответствующим специально уполномоченным государственным орга-
#• ном в области экологической экспертизы. Формирование экспертной и! комиссии осуществляется при участии ее руководителя.
Ј Каков правовой статус эксперта
I государственной экологической экспертизы?
4 Экспертом государственной экологической экспертизы является специа-.: лист, обладающий научными и практическими познаниями по рассматривае-
• мому вопросу, привлеченный в установленном порядке к проведению госу-
.•; дарственной экологической экспертизы. Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика докумен- s тации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разра-3 ботчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, со-:;• стоящий с указанным заказчиком или с разработчиком в трудовых или иных :й договорных отношениях, а также представитель юридического лица, состоя-J щего с указанными заказчиком или с разработчиком в таких договорных от-УУ ношениях. Щ: Эксперт государственной экологической экспертизы имеет право:
II — заявлять специально уполномоченному государственному органу о не- йобходимости представления заказчиком на государственную экологическую дополнительных материалов для всесторонней и объективной объектов государственной экологической экспертизы; :— формулировать особое мнение по объекту государственной экологиче->й экспертизы, которое прилагается к заключению государственной эко-тической экспертизы. Эксперт обязан: осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный ана- представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов [етом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключение по таким материалам;
- соблюдать требования законодательства Российской Федерации и ее субъектов об экологической экспертизе;
- соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки проведения государственной экологической экспертизы;
- обеспечить объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
- участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологический экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом государственной экологической экспертизы;
- обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.
Какие требования предъявляются к заключению государственной экологической экспертизы?
Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. Оно должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствовать заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. К заключению должны быть приложены особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.
Заключение подписывается руководителем государственной экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми членами комиссии. Оно не может быть изменено без их согласия. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является обязательным условием финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Такое заключение имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводя- ям конкретную государственную экологическую экспертизу. Оно теряет эридическую силу в случае:
?>•• — доработки объекта государственной экологической экспертизы по за- ечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; изменения условий природопользования специально уполномочен-|ным на то государственным органом в области охраны окружающей природ-дной среды;
— реализации объекта государственной экологической экспертизы с от-: отуплениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и в случае внесения изменений в указанную документацию;
— истечения срока действия положительного заключения государствен-; ной экологической экспертизы;
— внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
При наличии отрицательного заключения государственной экологической экспертизы реализация ее объекта запрещается. Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить соответствующие материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении.
Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.
Каков порядок проведения общественной экологической экспертизы?
Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в уста-|« ношенном законодательством Российской Федерации порядке.
Такая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что |й государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов,
^сведения о которых составляют государственную, коммерческую или же охраняемую законом тайну.
Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения го- рударственной экологической экспертизы или одновременно с ней и касает-тех же объектов, что и государственная экспертиза, за исключением ука-нных выше.
Общественные организации, осуществляющие общественную "экологическую экспертизу в установленном законом порядке, имеют право: 7
- получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в установленном законом объеме;
- знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
- участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной . экологической экспертизы.
Каковы условия проведения общественной экологической экспертизы?
Общественная экологическая экспертиза проводится при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее осуществлении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Заявление, в регистрации которого не было отказано в указанный срок, считается зарегистрированным со всеми вытекающими последствиями.
Каковы основания отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы?
В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:
- общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
- общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
- порядок государственной регистрации общественной организации не соответствует установленному законом;
- устав общественной организации, организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует установленным требованиям;
- не выполнены требования к содержанию заявления о проведении общественной и экологической экспертизы.
Указанный перечень оснований отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы предусмотрен статьей 24
Федерального закона «Об экологической экспертизе» и является исчерпывающим.
Следовательно, по иным основаниям не может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.
1 каких условиях заключение общественной экологической мертизы приобретает юридическую силу?
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юри-ческую силу после его утверждения специально уполномоченным государ-венным органом в области экологической экспертизы. В этих случаях на ру-эводителя и членов экспертной комиссии общественной экологической кепертизы распространяются установленные законом формы ответственнос-[ за допущенные правонарушения.

неправомерными действиями в области экологической экспертизы; гражданско- правовая ответственность. Граждане и юридические лица, которых были нарушены экологической экспертизой, заказчиками до-лентации, подлежащей экологической экспертизе, и иными заинтересо- ванными лицами в результате неисполнения последними законодательства
Российской Федерации об экологической экспертизе, могут требовать возмещения им убытков в установленном гражданским законодательством
Российской Федерации порядке. Моральный вред, причиненный гражданину неправомерными действиями в области экологической экспертизы, также подлежит компенсации причинителем вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством РФ.
В данном Законе ничего не сказано о дисциплинарной ответственности рабочих и служащих за нарушения законодательства об экологической экспертизе.
Представляется, что такая ответственность рабочих и служащих, виновных в совершении указанных правонарушений, также может иметь место при соблюдении требований, предусмотренных законодательством о труде. ю 10
[ОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ [РИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Каковы задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды?
Действующим законодательством, в частности статьей 15 Закона «Об охране окружающей природной среды», определены следующие задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды:
- планирование и финансирование природо-охранительных мероприятий;
- установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;
- установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
- предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
- возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
Государственные природоохранительные органы РФ совместно с органами государственной статистики и с природопользователями ведут количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определяют их социально-экономическую оценку. На государственные природоохранительные органы возлагается ведение государственного земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов. порядок планирования и финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды?
Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в рамках составления программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Финансирование мероприятий по охране окружающей природной среды производится за счет:
- федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- средств предприятий, учреждений и организаций;
- федерального, республиканских, краевых, областных, местных экологических фондов;
- фондов экологического страхования;
- кредитов банков;
- добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.
Платность природопользования и ее виды
Платность природопользования подразумевает взимание платы за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия.
Плата за природные ресурсы взимается:
- за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов;
- за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;
- на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Плата за загрязнение окружающей природной среды взимается:
- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнений в пределах установленных лимитов;
- за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнений сверх установленных лимитов.
Внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. tip такое экологические фонды и для чего они создаются?
Экологические фонды создаются для решения неотложных природо-_ранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, вмпенсации причиненного вреда и других природоохранных задач. Они Ьедставляют собой единую систему внебюджетных государственных эколо-рческих фондов, объединяющую федеральный экологический фонд, рее-^ликанские, краевые, областные и местные фонды.
|а счет каких источников образуются экологические фонды?
Экологические фонды образуются за счет средств, поступающих от пред-риятий, учреждений, организаций, граждан, а также иностранных юриди-ских и физических лиц, в том числе:
It - платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую при-Ьдную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений;
- сумм, полученных по искам о возмещении вреда, и штрафов за эколо-Ические правонарушения;
- средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, бытой с их помощью продукции;
- полученных в виде дивидендов, процентов по вкладам, банковским де-
|(озитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятель-
•сти предприятий и иных юридических лиц;
- инвалютных поступлений от иностранных юридических и физических лиц. чем состоит экономическое стимулирование | рхраны окружающей природной среды?
Экономическое стимулирование рационального природопользования и [раны окружающей природной среды осуществляется путем:
- установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государствен-M и другим предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении оотходных и безотходных технологий и производств, использовании >ричных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей ;родоохранительный эффект; .— освобождения от налогообложения экологических фондов;
- передачи части средств экологических фондов на договорных услови-под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и щнам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и юов загрязняющих веществ; установления повышенных норм амортизации основных производст-;ных природоохранительных фондов; '••— применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую
-дукцию;
- введения специального налогообложения экологически вредной про-[ии, а также продукции, выпускаемой с применением экологически :ных технологий;
- применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
Приведенный перечень мер экономического стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, предусмотренных
Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 24), не является исчерпывающим. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов могут быть установлены и другие виды экономического стимулирования охраны окружающей природной среды.
Что понимается под лимитами на природопользование?
Лимиты на природопользование - это система экологических ограничений по территориям, представляющая собой установленные предприятиям-при- родопользователям на определенный срок объемы предельного использования
(изъятия) природных ресурсов, предельных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов производства.
Такие лимиты устанавливаются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды исходя из необходимости поэтапного достижения нормативных объемов использования природных ресурсов, предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и нормативных объемов размещения отходов производства с учетом экологической обстановки в регионе.
Что такое экологическое страхование?
Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 23) предусматривается осуществление добровольного и обязательного экологического страхования предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности, доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.
Как предусмотрено Основными направлениями развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 годах, утвержденными
Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. № 1139, страхование предоставляет гарантии восстановления нарушенных имущественных интересов в случае непредвиденных природных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное влияние на укрепление финансов государства. Оно не только освобождает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций. В нерыночной системе хозяйствования, отмечается в данном нормативом акте, возмещение ущерба в основном осуществлялось государством, которое из бюджета выделяло средства на восстановление разрушенных предприятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных бедствий и другие аналогичные цели, а система страхования играла вспомогательную роль.
Для современной же России ускоренное j развитие страхования как механизма защиты имущественных интересов лиц
'становится особенно значимым.
В связи с этим особенно важным является создание в Российской Федерации эффективной системы страховой защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц, обеспечивающей:
- реальную компенсацию убытков (ущерба, вреда), причиняемых в результате непредвиденных природных явлений, техногенных аварий и катастроф и негативных социальных обстоятельств, за счет резервов страховых организаций при снижении нагрузки на бюджет;
- формирование необходимой для экономического роста надежной и устойчивой хозяйственной среды;
- максимальное использование страхования как источника инвестици-, онных ресурсов.
Что представляют собой договоры на комплексное природопользование?
Согласно статье 18 Закона «Об охране окружающей природной среды» договор на комплексное природопользование заключается между природо-пользователем и исполнительным органом власти края, области, автономной области, автономного округа, района, города на основе заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность и лицензии
(разрешения) на комплексное природопользование. Таким договором предусматриваются условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователя, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и ! возмещение вреда, порядок разрешения споров.
Каков порядок выдачи лицензий на комплексное природопользование?
Лицензии на такое природопользование выдаются природопользователю i специально уполномоченным на то государственным органом Российской Фе-I дерации в области охраны окружающей природной среды с указанием видов,
^объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных I ресурсов; экологических требований, при которых допускается использование рприродных ресурсов; последствий несоблюдения этих требований.
Тема 11
ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ
Что такое экологический контроль и каковы его виды?
Экологический контроль - это определенный вид деятельности государственных и общественных органов по наблюдению за состоянием окружающей природной среды, ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению природы, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.
Различаются следующие виды экологического контроля: государственный, производственный, общественный.
Какие органы осуществляют государственный экологический контроль и каковы их полномочия?
Государственный экологический контроль осуществляется государственными органами общей компетенции, а также специально уполномоченными органами
Российскбй Федерации и ее субъектов. Важнейшими их них являются:
Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и их органы на местах.
Должностные лица органов государственного экологического контроля имеют право в установленном порядке:
- посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей;
- проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей природной среды;
- выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;
- устанавливать, по согласованию с органами санитарно-эпидемиологи-ческого надзора нормативы выбросов, сбросов вредных веществ стационарными источниками загрязнения окружающей природной среды;
- назначать государственную экологическую экспертизу, обеспечивать контроль за выполнением ее заключения;
- требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов;
- привлекать в установленном порядке к административной ответственности виновных лиц, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять в суд или арбитражный суд иски о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранитель-ного законодательства;
- принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Решения указанных органов обязательны для исполнения. Они могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Как осуществляется производственный экологический контроль?
Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятия, учреждения, организации. Он имеет задачей проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоров-• лению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизвод-ству природных ресурсов, соблюдения нормативов качества окружающей ' природной среды, выполнения требований природоохранительного законо-|дательства. Порядок организации производственного экологического кон-Цтроля регулируется положениями, утверждаемыми самими предприятиями, учреждениями и организациями на основании Закона «Об охране окружающей природной среды».
Как осуществляется общественный экологический контроль?
Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными организациями, трудовыми коллективами, гражданами. Его задача - проверка выполнения требований природоохранительного законодательства министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их формы собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами. Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется Законом «Об охране окружающей природной среды», законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации и других общественных организациях.
Тема 12
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Что такое экологическое правонарушение?
Под экологическим правонарушением понимается виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека.
Каковы существуют виды юридической ответственности за экологическое правонарушение ?
Должностные лица и граждане, совершившие экологическое правонарушение, несут дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность.
Предприятия, организации и учреждения за совершенные экологические правонарушения несут административную и гражданско-правовую ответственность. в чем состоит дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения?
Должностные лица и другие работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами несут дисциплинарную ответственность. Статьей
136 КЗоТ предусмотрены следующие меры дисциплинарных взысканий за те или иные нарушения трудовой дисциплины: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Законода- тельством о дисциплинарной ответственности могут быть установлены для отдельных категорий работников и другие дисциплинарные взыскания. Законом
«Об охране окружающей природной среды» (п. 2 ст. 82) установлено, что руководители предприятий, учреждений, организаций и иные виновные работники могут быть полностью или частично лишены премий или иных средств поощрения за невыполнение планов и мероприятий по охране природы, нарушение нормативов качества окружающей природной среды или природоохранительного законодательства.
Что понимается под материальной ответственностью за экологические правонарушения?
Материальная ответственность за экологические правонарушения — это определенная трудовым, а не гражданским законодательством имущественная ответственность должностных лиц и иных работников, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы, связанные с возмещением причиненного экологическим правонарушением вреда.
Эта ответственность носит регрессивный характер и имеет целью возмещение предприятиям, учреждениям и организациям понесенных имущественных потерь по вине неправомерных действий их работников.
Трудовое законодательство подробно регламентирует порядок и условия материальной ответственности рабочих и служащих. Они, согласно статье 118
КЗоТ, несут такую ответственность лишь при условии, что причиненный ими ущерб произошел при исполнении ими своих трудовых обязанностей и по их вине. Другой особенностью этой ответственности, отличающей ее от имущественной ответственности по гражданскому законодательству, является то, что она носит, как правило, ограниченный характер. Ее размеры чаще всего лимитируются определенной частью заработка, тогда как имущественная ответственность по ГК РФ характеризуется возмещением обычно в полном объеме, включая упущенную выгоду.
Статьей 118 КЗоТ предусматривается, что при определении ущерба, причиненного рабочими и служащими при исполнении ими трудовых обязанностей, учитывается только прямой ущерб, а неполученные доходы (т.е. упущенная выгода) не учитываются. Не допускается возложение на рабочего или служащего ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственного риска. При этом на администрацию предприятия, учреждения, организации возлагается обязанность создать рабочим и служащим условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества.
Рабочий или служащий, причинивший ущерб предприятию, учреждению, организации, может добровольно возместить его полностью или частично. С согласия администрации он вправе передать для возмещения ущерба равноценное имущество или исправить повреждение.
По действующему законодательству рабочие и служащие несут материальную ответственность в размере действительного ущерба, но не свыше среднего месячного заработка. Случаи полного возмещения ущерба предусмотрены статьей
121 КЗоТ:
- когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
- когда в соответствии с законодательством на работника возлагается полная материальная ответственность;
- когда между работником и администрацией заключен договор о полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества и других ценностей, переданных ему для хранения или других целей;
- когда ущерб причинен не при исполнении трудовых обязанностей;
- когда ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии, и др.
Что понимается под гражданско-правовой ответственностью за экологические правонарушения?
Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения - это имущественная ответственность граждан и юридических лиц за вред, причиненный окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан и иных субъектов загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Такая ответственность устанавливается в соответствии в основном с нормами, содержащимися в гражданском и экологическом законодательстве. Возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, посвящен самостоятельный раздел Закона «Об охране окружающей природной среды» (раздел XIV), в ст. 86 которого предусмотрено, что причинившие такой вред предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. Согласно гражданскому законодательству имущественная ответственность за противоправное причинение вреда состоит в полном возмещении нанесенного ущерба, включая упущенную выгоду.
Возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, говорится в ст. 87 Закона «Об охране окружающей природной среды», производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии
- по фактическим затратам на восстановление нару-'.. шейного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Сумма ущерба, взыскиваемая по решению суда или арбитражного суда, возмещается потерпевшей стороне (гражданину, предприятию, учреждению, организации) для принятия мер по восстановлению потерь в окружающей природной среде либо перечисляется в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании. При наличии не- скольких причинителей вреда взыскание производится в соответствии с долей каждого в причинении вреда. С согласия сторон по решению суда или арбитражного суда вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств.
Особый порядок предусмотрен для имущественной ответственности за вред, причиненный источником повышенной опасности. Статьей 1064 ГК РФ применительно ко всякому вреду, причиненному личности или имуществу граждан, а также вреду, причиненному имуществу юридического лица, определено, что такой вред подлежит возмещению в полном объеме лицом, его причинившим. Лицо, причинившее вред, освобождается от ответственности, если докажет, что вред причинен не по его вине. Однако законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя. Так, ст.
1079 ГК РФ устанавливает, что юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден от ответственности полностью или частично по основаниям, предусмотренным ГК
РФ (при грубой неосторожности потерпевшего, а также с учетом имущественного положения гражданина — причинителя вреда), за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.
Какова административная ответственность за экологические правонарушения?
Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (ст. 24) предусматривает за совершение административных правонарушений следующие виды административных взысканий: предупреждение; штраф; возмездное .изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным рбъектом административного правонарушения; конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты); исправительные работы; административный арест.
При этом предусмотрено (ст. 25 КоАП), что возмездное изъятие и конфискация предметов, имеющих большое значение в сфере охраны окружающей природной среды, особенно дикой фауны, могут применяться в качестве основных и дополнительных административных взысканий, тогда как другие административные взыскания могут применяться только в качестве основных.
: • • За одно административное правонарушение может быть наложено ос-: новное либо основное и дополнительное взыскание. При наложении административного взыскания учитываются характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» предусмотрены следующие виды экологических правонарушений, влекущих административную ответственность: несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды; невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы, несоблюдение требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также предоставление заведомо неправильных и необоснованных экспертных заключений; нарушение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов; загрязнение окружающей природной среды и причинение вследствие этого вреда здоровью человека, растительному и животному миру, имуществу граждан и юридических лиц; порча, повреждение природных объектов, в том числе памятников природы, истощение и разрушение природно-заповедных комплексов и естественных экологических систем; нарушение установленного порядка или правил добывания, сбора, заготовки, продажи, скупки, приобретения, обмена, пересылки, ввоза и вывоза за границу объектов растительного и животного мира, их продуктов, а также ботанических, зоологических и минералогических коллекций; невыполнение обязательных мер по восстановлению нарушенной окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов; неподчинение предписаниям органов, осуществляющих государственный экологический контроль; нарушение экологических требований по обезвреживанию, переработке, утилизации, складированию или захоронению производственных и бытовых отходов; несоблюдение экологических требований при использовании в народном хозяйстве и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных вредных веществ; превышение установленных уровней радиационного воздействия и др.
Административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и ответственности за их совершение посвящена специальная глава (гл.
7) Кодекса об административных правонарушениях.
Какая существует уголовная ответственность за нарушения экологического законодательства?
Уголовная ответственность за нарушения экологического законодательства может быть установлена только в случаях, прямо предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в УК РФ.
Экологическим преступлением признается совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом под угрозой наказания. Таковыми являются:
- нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
- нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
- нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
- нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
- загрязнение вод;
- загрязнение морской среды;
- нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экологической зоне Российской Федерации;
- порча земли;
- нарушение правил охраны и использования недр;
- незаконная добыча водных животных и растений;
- нарушение правил охраны рыбных запасов;
- незаконная охота;
- другие общественно опасные деяния, предусмотренные главой 26
«Экологические преступления».
За совершение указанных общественно опасных деяний У К РФ установлены те или иные виды уголовной ответственности:
- нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, - наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового
(ст. 246);
- загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, - наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или ино- unm nn IIRVY месяцев, либо лишением
„„ „„ „„„„„„ права занимать определенные должности или заниматься определенной де-''•' ятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев (ч. 1 ст. 250 УК РФ);
- те же действия, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, •- наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет (ч. 2 ст. 250);
- те же действия, повлекшие по неосторожности смерть человека, - наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет (ч. 3 ст. 250 УК
РФ).
Изучая данную тему, следует иметь в виду, что в новом Уголовном кодексе
Российской Федерации предусмотрен ряд общественно опасных действий, так или иначе касающихся охраны окружающей природной среды, содержащихся в других главах У К.
Так, в статье 215 У К предусмотрена уголовная ответственность за нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды. Такие действия наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Те же действия, повлекшие по неосторожности смерть человека, радиоактивное заражение окружающей среды или иные тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Статьей 237 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией. Такие действия наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же действия, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской
Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких действий причинен вред здо- ровью человека или наступили иные тяжкие последствия, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
В статье 243 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность. Такие действия наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же действия, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет.
В У К РФ 1996 года введен и такой состав преступных действий, как экоцид, т.е. массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Такие дейстпия наказываются лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Тема 13
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Каковы особенности земли как природного объекта и ее экологической роли?
Земля является особо важным природным объектом, обладающим своей спецификой и оказывающим влияние и на другие природные объекты. Она и пространственный базис всякой деятельности, и главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Она обладает такими уникальными свойствами, как ограниченность, неперемещаемость, незаменимость и др. Для земли как особо ценного природного объекта характерна и такая особенность, как способность при рациональном ее использовании не только восстанавливать свою производительную силу, но и увеличивать ее. Такое главнейшее свойство земли, особенно земли сельскохозяйственного назначения, как плодородие, при умелом, научно обоснованном ее использовании не уменьшается, а, наоборот, всемерно возрастает, что позволяет обеспечивать растущее население продовольствием, а промышленность — сельскохозяйственным сырьем.
С землей как природным объектом органически связаны и другие компоненты окружающей природной среды - недра, воды, леса, животный и растительный мир, немыслимые вне земли и без земли. Все это свидетельствует об исключительной важности земли как особого экологического объекта, и о том, что отношения по поводу его использования нуждаются в особом правовом регулировании и изучении.
При изучении данной темы следует также иметь в виду, что в нормативных актах, в литературе и хозяйственной практике различают такие органически связанные понятия, как «земля» и «почва». Если понятие «земля» охватывает ее как целостный природный объект, то термин «почва» означает лишь ее поверхностный слой. Оба этих понятия земли имеют определенное правовое значение в качестве самостоятельных объектов правового регулирования. Так, говоря о таком важнейшем свойстве земли, как плодородие, имеют в виду именно ее поверхностный слой - почву, а не землю в целом, и тем более не ее недра. Именно исходя из особой значимости охраны почв и повышения их плодородия, разработана и утверждена особая программа «Повышение плодородия почв России» («Плодородие») на 1992-1995 годы и на период до 2000 года, государственным заказчиком которой является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.
Каковы цели и задачи охраны земель?
Охрана земель, представляющая собой систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв, имеет цели:
- предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом;
- обеспечить улучшение и восстановление земель, подвергшихся деградации или нарушению;
- создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечить собственников земли, земледельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.
Каково содержание охраны земель?
Охрана земель включает:
- рациональную организацию территории;
- восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли;
- защиту земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения;
- защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарниками и мелколесьем, от других процессов, ухудшающих культуртех- ническое состояние земель;
- рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли и своевременное вовлечение в хозяйственный оборот;
- снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.
При невозможности в ближайшее время восстановить плодородие почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше нормы допустимой концентрации, а также зараженных карантинными вредителями и болезнями растений, осуществляется консервация земель в порядке, устанавливаемом |
Правительством Российской Федерации.
| Что такое мелиорация земель и каковы ее типы?
|j Как предусмотрено ст. 2 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О ме-
|; лиорации земель», мелиорация земель - это коренное улучшение их путем
| проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противо-
| эрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиора-
| тивных мероприятий.
| В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают сле- f • дующие типы мелиорации земель:
I гидромелиорация;
I агролесомелиорация;
1 культуртехническая мелиорация;
J: химическая мелиорация.
| При этом, как предусмотрено Законом, в составе отдельных типов мели-
| орации земель устанавливаются отдельные их виды. э Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоратив-
): ных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, из-
•v лишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель,
| состояние которых зависит от воздействия воды.
| Агролесомелиорация земель - это комплекс мелиоративных мероприя-
; . тий, направленных на коренное улучшение земель посредством использова-
">. ния почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насажде-
У ний. К этому типу мелиорации относятся такие ее виды: противоэрозийная, f полезащитная, пастбищезащитная.
| Культуртехническая мелиорация земель определяется в Законе как про-
• о географическом распространении объектов животного мира, их численнос-;,, ти, а также среде их обитания, хозяйственном использовании и других необхо- f димых данных.
I Что собой представляет государственный мониторинг объектов животного мира?
* Государственный мониторинг объектов животного мира - это система регу-|;лярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания. Он проводится в целях своевременного выявления происходящих в состоянии объектов животного мира изменений, их оценки, предупреждения устранения последствий неблагоприятных явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животно-мира и научно обоснованного их использования.
Каковы задачи государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания?
Задачей государственного контроля в указанной области является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации и ее субъектов об охране и использовании объектов животного мира. Порядок осуществления государственного контроля определяется Правительством Российской Федерации.
Каковы виды ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира?
Статьей 55 Федерального закона «О животном мире» предусмотрены три вида ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира: административная, гражданско- правовая и уголовная ответственность, Однако должностные лица, рабочие и служащие, нарушающие законодательство об охране и использовании животного мира, могут нести также дисциплинарную и материальную ответственность в порядке и размерах, предусмотренных трудовым законодательством Российской
Федерации.
Закон «О животном мире» (ст. 55) устанавливает, что юридическую ответственность влекут следующие виды нарушений законодательства Российской
Федерации об охране и использовании животного мира:
- нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз в Российскую Федерацию животных или растений, признанных наносящими ущерб объектам животного мира, занесенным в
Красную книгу;
- нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинивших ущерб животному миру;
- уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания указанных объектов животного мира;
- нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром;
- нарушение правил китобойного промысла;
- ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы объектов животного мира, их продуктов и частей без соответствующего разрешения;
- нарушение требований по предотвращению гибели объектов животного мира в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств;
- нарушение режима охраны объектов животного мира в государственных природных заповедниках и заказниках, заповедных зонах националь- ных парков и на других особо охраняемых природных территориях, акваториях;
~ уничтожение или повреждение аншлагов и других знаков, установленных пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам;
— нарушение установленного порядка предоставления лицензий на пользование животным миром и разрешений на изъятие объектов животного мира из среды их обитания;
- сокрытие или искажение информации о состоянии и численности объектов животного мира, имеющей большое значение для безопасности населения и домашних животных, для устойчивого использования объектов животного мира, их воспроизводства и качества среды их обитания.
Предусмотрено также, что незаконно добытые объекты животного мира, их части и выработанная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В целях недопущения возможных противоречий и несогласованности норм права о тех или иных видах юридической ответственности представляется целесообразным предусматривать их не в отдельных законодательных актах, посвященных тем или иным объектам природы, а в специальных законах
(кодексах), регулирующих те или иные виды ответственности за нарушение действующего законодательства.
Тема 19
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ
ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ И ОБЪЕКТОВ
Что понимается в действующем законодательстве под особо охраняемыми природными территориями?
Особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного использования, для которых установлен особый режим правовой охраны.
Что представляет собой законодательство об особо охраняемых природных территориях?
Законодательство РОССИЙСКОЙ Федерации об особо охраняемых природных территориях, основывающееся на соответствующих положениях Конституции
Российской Федерации, состоит из Федерального закона от 14 марта 1995 г. №
33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
На какие категории и виды подразделяются особо охраняемые природные территории?
С учетом особенностей режима охраны природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие виды этих территорий:
- государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
- национальные парки;
- природные парки;
- государственные природные заказники;
- памятники природы;
- дендрологические парки и ботанические сады;
- лечебно-оздоровительные местности и курорты.
/Гаков правовой режим государственных природных заповедников?
На территории государственного природного заповедника полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты — земля, воды, недра, растительный и животный мир, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Такие заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории государственного заповедника, предоставляются в пользование на правах, предусмотренных федеральными законами. Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты закрепляются за государственным природным заповедником на праве оперативного управления. Запрещено изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включены в государственные природные заповедники. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников по действующему законодательству полностью изъяты из оборота. Они не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому какими-либо иными способами.
Положение о государственном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.
^Каковы задачи государственных природных заповедников действующему законодательству?
Согласно статье 7 Федерального закона «Об особо охраняемых природ-[X территориях» на государственные природные заповедники возлагаются [едующие задачи:
- осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
- организация и проведение научных исследований;
- осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;
- экологическое просвещение;
- участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
- содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды. Каков порядок образования государственных. природных заповедников?
Государственный природный заповедник учреждается постановлением
Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности. Такое постановление принимается по представлению органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды.
Какое режим особой охраны государственных природных заповедников?
На территории государственного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам, стоящим перед ним, и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. Вместе с тем на территориях государственных природных заповедников допускается деятельность, направленная на:
— сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
— поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;
— предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;
— осуществление экологического мониторинга;
— ведение эколого-просветительской работы;
— осуществление контрольно-надзорных функций.
Кроме того, в Федеральном законе «Об особо охраняемых территориях» особо оговорено, что в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
Какие государственные природные заповедники имеют статус государственных природных биосферных заповедников?
Статус природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территориям таких заповедников могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.
Каковы особенности правового положения государственных природных заповедников?
По действующему законодательству государственные природные заповедники являются некоммерческими организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета. Они вправе распоряжаться в установленном порядке следующими средствами:
- от научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников;
- полученными в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников;
- от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования;
- в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.
Штрафы, налагаемые в административном порядке за экологические правонарушения, взысканные по постановлениям должностных лиц государственных природных заповедников, поступают в самостоятельное распоряжение государственных природных заповедников и учитываются на отдельном балансе.
Государственные природные заповедники пользуются определенными льготами по налогообложению. Они вправе иметь свою символику - флаги, вымпелы, эмблемы и т.п.
Каков правовой режим национальных парков?
Согласно статье 12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» национальные природные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, ,и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.
;.'" Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охра-:ну, передаются в пользование национальным паркам только по согласова-*нию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.
В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных незапрещенных источников.
Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления.
Национальный парк функционирует на основании положения, утвержденного государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды. Каковы основные задачи национальных парков?
На национальные парки возложены следующие основные задачи: сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов; экологическое просвещение населения; создание условий для регулируемого туризма и отдыха; разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; осуществление экологического мониторинга; восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов. Каков порядок образования национальных парков?
Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской
Федерации при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение соответствующих территорий субъектов РФ к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Так, Постановлением Правительства РФ от 9 января 1994 г. было принято предложение администрации Орловской области, согласованное с
Федеральной службой лесного хозяйства России и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации, о создании на территории
Орловской области национального природного парка «Орловское полесье»
Федеральной службы лесного хозяйства России общей площадью 77 745 гектаров. в чем заключается режим особой охраны территорий национальных парков?
На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из этого, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе: заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории; особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и допускается строго регулируемое посещение; познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная, предназначенная для отдыха; охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения; обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей; хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
На территориях национальных парков запрещена любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам, объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам, в том числе:
- разведка и разработка полезных ископаемых;
- деятельность, влекущая нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
- строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций;
- рубка главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство и др.
Что такое природные парки?
Природными парками являются природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, территории которых включают природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность. Они предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Какое порядок образования природных парков?
Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Каковы особенности правового положения природных парков?
Природные парки, хотя и являются юридическими лицами, не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями. Они вправе распоряжаться средствами, полученными:
- в счет возмещения ущерба, причиненного в результате деятельности физических и юридических лиц;
- в результате рекреационной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам природных парков;
- в порядке безвозмездной помощи физических и юридических лиц, в том числе иностранных граждан и международных организаций.
На территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
Что такое государственные природные заказники?
Под государственными природными заказниками понимаются территории
(акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Они могут быть федерального или регионального значения, а также: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных в хозяйственном, научном и культурном отношении видов; палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов; гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения образуются решением Правительства Российской Федерации на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченного
1ЙГЙ1 на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. Государственные природные заказники регионального значения учреждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.
Что понимается под памятниками природы?
Согласно статье 25 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Памятники природы могут быть федерального и регионального значения.
Природные объекты объявляются памятниками федерального значения, а занятые ими территории - особо охраняемыми природными территориями федерального значения, Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Органы государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов утверждают границы и определяют режим особой охраны находящихся в их ведении памятников природы. При этом территории, занятые ими, могут быть изъяты у собственников, владельцев и пользователей этих участков.
Дендрологические парки и ботанические сады
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями. В их задачи входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительной деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач. Земельные участки передаются им в бессрочное
(постоянное) пользование. Находящиеся на балансе дендрологических парков и ботанических садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты
Согласно статье 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Такие местности выделяются в целях их рационального использования и охраны их лечебных и оздоровительных свойств. Отнесение территорий к лечебно-оздоровительным местностям осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах.
Курортами признаются уже освоенные и используемые в лечебно- профилактических целях территории, обладающие природными лечебными ресурсами, а также располагающие необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями.
В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.
Что такое государственный кадастр особо охраняемых природных территорий?
Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий - это официальный документ, содержащий регулярно обновляемые сведения о всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 19 сентября
1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» кадастр ведется по единым для Российской Федерации правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципа совместимости с государственными кадастрами природных ресурсов.
Кадастр ведется:
— по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся природные территории;
— по особо охраняемым территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъекта РФ;
— по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.
Тема 20
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОПАСНЫМИ, РАДИОАКТИВНЫМИ ВЕЩЕСТВАМИ И
ТВЕРДЫМИ ОТХОДАМИ
Что понимается под экологической безопасностью?
Экологическая безопасность - это состояние защищенности окружающей природной среды от вредного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.
Что такое радиационная безопасность населения?
Радиационная безопасность населения, согласно статье 1 Федерального закона
«О радиационной безопасности населения», - это состояние защищенности настоящего и будущих поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения.
/Такое состав законодательства об обращении с опасными и радиоактивными веществами?
Законодательство об обращении с опасными и радиоактивными веществами состоит из федеральных законов, регулирующих обращение с опасными и радиоактивными веществами, и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации. Важнейшими среди них являются Федеральные законы от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 3 апреля
1996 г. № 29-ФЗ «О финансировании
— осуществлением органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими юридическими лицами и гражданами мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиационной безопасности;
— информированием населения о состоянии радиационной безопасности и мерах по ее обеспечению;
— обучение населения в области обеспечения радиационной безопасности. Для планирования и осуществления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности разрабатываются федеральные и региональные (территориальные) программы. Федеральные программы в области обеспечения радиационной безопасности разрабатываются и реализуются федеральными органами исполнительной власти с участием органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации.
Так, Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 815 утверждена
Программа развития атомной энергетики Российской Федерации на 1998—2005 годы и на период до 2010 года, уточняющая подпрограммы, входящие в состав
Федеральной целевой программы «Топливо и энергия». Ос-новными целями
Программы являются надежное и конкурентоспособное снабжение потребителей тепловой и электрической энергией, обеспечение безопасной эксплуатации действующих АЭС, создание АЭС нового поколения повышенной безопасности, надежное обеспечение атомных станций ядерным топливом, подготовка к созданию замкнутого цикла сжигания дол-гоживущих радиоактивных продуктов отработанного топлива, разработка качественно новых перспективных энергоблоков на принципах естественной безопасности и создание условий для перехода к крупномасштабному развития атомной энергетики. Достижение основных целей Программы позволит обеспечить снижение техногенного воздействия на окружающую природную среду, экономию органического топлива, развитие научно-технического потенциала страны, сохранение имеющихся и создание новых рабочих мест, расширение экспортных возможностей страны и международной кооперации в области атомной энергии. Программой предусматривается, в частности, совершенствование обращения с радиоактивными отходами на АЭС и площадках исследовательских реакторов. Что такое «отходы» и каковы меры охраны от них окружающей природной среды?
Под отходами производства и потребления, согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары
(продукция), утратившие свои потребительские свойства.
Помимо этого в Законе особо выделяются опасные отходы, под которыми понимаются отходы, содержащие вредные вещества, обладающие опас- ными свойствами - токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой радиацией или способностью возбуждать инфекционные болезни, либо которые могут представлять непосредственную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами (ст. 1).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 г. №
155 утверждены Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, согласно которым под твердыми и жидкими бытовыми отходами понимаются отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения
(приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений), крупногабаритные предметы домашнего обихода и др.
Режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов, устанавливается по решению органов местного самоуправления. Заказ на услуги по вывозу бытовых отходов оформляется в письменной форме путем составления соответствующего документа - договора, квитанции, талона и т.п. Качество предоставляемых услуг по вывозу бытовых отходов должно соответствовать условиям договора, а при отсутствии таковых
- обычно предъявляемым к такого рода услугам требованиям.
Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов, говорится в
Федеральной целевой программе «Отходы» (принятой Постановлением
Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.), ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны. Ежегодно в России образуется около
7 млрд тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд тонн, или 26,6%.
Для сравнения отметим, что в США из отработанного металла стали производить
55% соответствующей продукции. На международной конференции, прошедшей в
1992 году в Рио-де-Жанейро, был сделан глобальный вывод: человечество не может развиваться так, как оно развивалось раньше, иначе планета будет превращена в загрязненную пустыню, а человек как вид погибнет.
Так, основными целями Федеральной целевой программы «Отходы» являются создание нормативной и технологической базы для реализации единой государственной политики в сфере обращения с отходами на всех уровнях управления, обеспечение стабилизации, а в дальнейшем сокращения и ликвидации загрязнения окружающей среды отходами, экономия природных ресурсов за счет максимального вовлечения отходов в хозяйственной оборот.
К числу задач, подлежащих решению для достижения указанных целей, относятся:
— организация и обеспечение научно-исследовательских и опытно- конструкторских разработок, направленных на создание перспективных ресур- сосберегающих и малоотходных технологий, эффективных средств и мето-Цдов переработки и обезвреживания отходов;
- создание системы управления обращения с отходами, построенной на основе организационно-управленческих, правовых, нормативных, экономических, информационных и контрольных регуляторов;
- реализация пилотных проектов по переработке и обезвреживанию отдельных видов отходов для последующего тиражирования как начальный этап крупномасштабного решения проблемы накопленных в стране отходов (а их уже в
1996 году было 80 млрд тонн) и технического перевооружения производства на основе ресурсосберегающих и малоотходных технологий.
По каждому мероприятию были определены этапы реализации, предусматривающие предпроектную проработку, разработку технологической документации, выполнение проектов и др. В Программе также были выделены первоочередные меры по оздоровлению окружающей среды и повышению эффективности использования отходов.
Перечень отходов, являющихся объектами пилотных проектов, включает ртутьсодержащие отходы, мышьяксодержащие отходы, отходы гальванического производства, отходы хроматного производства, шламы и пыли металлообработки, фосфогипс, золошлаковые отходы, нефтефелиновые хвосты, отходы углеобогащения, древесные отходы, отходы целлюлозно-бумажной промышленности, отходы сельскохозяйственного производства, медицинские отходы, твердые бытовые отходы, отходы добычи и переработки горнорудного сырья.
Финансирование Программы обеспечивается за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,
Федерального экологического фонда, средств предприятий и привлеченных ими средств.
Государственным заказчиком Программы является Государственный комитет
Российской Федерации по охране окружающей среды, который в случае необходимости в установленном порядке может передавать осуществление части функций государственного заказчика органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, на территории которых реализуются мероприятия
Программы.
Кому принадлежит право собственности на отходы?
Согласно статье 4 Федерального закона, право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов.
Каковы полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами?
К полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:
- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обращения с отходами;
- проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;
- осуществление надзора за исполнением законодательства Российской
Федерации в области обращения с отходами;
- организация и осуществление государственного контроля и надзора в данной области;
- разработка, утверждение и реализация федеральных программ и др.
Тема 21
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ
ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫХ
ТЕРРИТОРИЙ
Экологически неблагополучными признаются территории, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли устойчивые отрицательные изменения окружающей среды.
Закон «Об охране окружающей природной среды» называет два вида экологически неблагополучных территорий: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.
Участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской
Федерации в области охраны окружающей природной среды на основании государственной экологической экспертизы.
В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду в целом, ограни- чиваются отдельные виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской
Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
В зоне экологического бедствия, которые объявляются в таком же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации, прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается реконструкция, строительство новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» вводит более общее понятие - чрезвычайная ситуация, под которой понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Указанный Закон имеет цели: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций. Данным Законом определены полномочия органов государственной власти в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, задачи единой государственной службы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющей органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. №
1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» утверждено Положение о классификации чрезвычай-[ ных ситуаций природного и техногенного характера, согласно которому чрез-; вычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, !• пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены усло-
|вия жизнедеятельности, от размера материального ущерба, а также границы
|;зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. В этой
Цсвязи чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
Так, к федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше
1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов
Российской Федерации. К трансграничным относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.
В заключение следует отметить, что в настоящее время не только осознана важность экологических проблем (это произошло еще в начале XX века), но предпринимаются в глобальном масштабе практические шаги по предотвращению надвигающейся экологической катастрофы, по перестройке экономики на принципиально иной основе: на принципах экологической безопасности, сбережения природных ресурсов, использования неисчерпаемых энергетических ресурсов. Среди таких шагов, например, резолюция Бразильской конференции о биологическом разнообразии, подписанная и Российской Федерацией, переход к новому типу земледелия - ландшафтному, что предусмотрено Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного производства Российской Федерации на 1996-2000 годы, переход к экономике нового типа, предусматривающей включение вторичного использования сырья и возобновляемых источников энергии. Такая экономика уже начинает складываться. Так, по всему миру применение ветроэнергетики увеличивается на 25% в год. В настоящее время аэродинамические турбины производят достаточное количество энергии для обеспечения электричеством 2,5 млн домов. Переход к экономике, учитывающей проблемы экосистемы, является огромным вкладом в дело защиты окружающей среды.
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Тема 22
ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ
МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Значение и необходимость международной охраны окружающей природной среды
Одной из существенных особенностей охраны природы является то, что нередко те или иные проблемы, возникающие в данной сфере, невозможно решить в рамках одного государства. К таким проблемам относятся охрана озонового слоя атмосферы, защита трансграничных водных объектов, мигрирующих животных и др. Для их решения требуются согласованные действия не одного, а нескольких государств, как правило определенных, а иногда и всего мирового сообщества. Осознание необходимости согласованных действий всего мирового сообщества в области охраны окружающей природной среды - характерная черта современности. Успешное решение глобальных экологических проблем — непременное условие существования и развития нашей цивилизации.
Каковы принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды?
Принципы международного сотрудничества в области охраны природной среды сформулирова- ны и нормативно закреплены в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 92). Таковыми являются:
1) каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;
2) каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;
3) экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;
4) хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;
5) недопустимы любые виды хозяйственной и, иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;
6) должен быть установлен контроль на глобальном, региональном, национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров;
7) должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей природной среды и передовых природооберегающих технологий;
8) государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;
9) все споры, связанные с проблемами окружающей природной среды, должны разрешаться только мирными средствами.
Что составляет понятие и каковы источники международного права охраны окружающей природной среды? Международное право охраны окружающей природной среды ~ это система таких норм права, содержащихся в международных договорах, соглашениях, конвенциях, решениях международных организаций, которые регулируют использование и охрану природных объектов и направлены на обеспечение благоприятной окружающей среды.
Предметом международного права охраны окружающей природной среды являются экологические отношения по поводу таких природных объектов, использование и охрана которых требует согласованных действий сопредельных государств или всего мирового сообщества, - мировой океан, воздушный бассейн, космос,
Антарктида, мигрирующие животные и др.
Источниками международного права охраны окружающей природной среды являются международные договоры, соглашения, конвенции, резолюции и решения международных организаций, конференций и др.
Нормативно-правовые акты, являющиеся источниками международного права охраны окружающей среды, могут быть классифицированы по различным основаниям, но особый интерес представляет классификация их по природным объектам, отношения по поводу использования и охраны которых они регулируют. По этому основанию могут быть выделены международные договоры, соглашения и конвенции, касающиеся природных комплексов отдельных регионов - Антарктики, Арктики, Африки и др.; использования и охраны флоры и фауны; воды; атмосферного воздуха; озонового слоя и др.
Многие международные соглашения и конвенции ранее были подписаны СССР, и вытекающие из них права и обязательства в области международной охраны и использования природных объектов в настоящее время возлагаются на
Российскую Федерацию как правопреемника Советского Союза. Многие международные соглашения и конвенции подписаны самой Российской Федерацией.
Например, Конвенция о биологическом разнообразии, подписанная в городе Рио- де-Жанейро 13 июня 1992 г. (см. Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии»), имеющая важное значение для охраны и использования животного и растительного мира.
Действующим российским законодательством установлен приоритет норм международного права над внутренним законодательством. Это предусмотрено статьей 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью нашей правовой системы, и если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Аналогичное положение содержится и в
Законе «Об охране окружающей природной среды» |; 1991 года, статья 93 которого прямо посвящена этому вопросу. 5 Так, под международно- правовую охрану был поставлен шестой континент - Антарктида. Договором об
Антарктике было предусмотрено, что в интересах всего человечества
Антарктика должна и впредь всегда использоваться исключительно в мирных целях и не должна стать ареной или предметом международных разногласий.
Были, в частности, запрещены любые мероприятия военного характера, такие как создание военных баз и укреплений, проведение военных маневров, а также испытания любых видов оружия. Была провозглашена свобода научных исследований и сотрудничество. В этих целях производится обмен информацией относительно планов науч-»ных работ в Антарктике с тем, чтобы обеспечить максимальную экономию ^средств и эффективность работ, осуществляется обмен научным персоналом 'между экспедициями и станциями, обмен данными и результатами научных [аблюдений и свободный доступ к ним. Любые ядерные взрывы в Антарк-" :е и удаление в этом районе радиоактивных материалов запрещаются.
Были заключены Конвенция по охране фауны и флоры Африки, Кон-иция по защите природы и сохранению флоры и фауны западного полуария и др.
Значительные меры приняты по международно-правовой охране и регули->ванию использования запасов дикой фауны. Еще в 1902 году была заключена
[еждународная конвенция по охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, в
"~>рой признавалась своевременность проведения соответствующих совмест- ных мероприятий в этой области. Птицы, полезные в сельском хозяйстве, в особенности насекомоядные, говорилось в статье 1, находятся под полной охраной. Это означает, что птиц, перечисленных в особом Списке, запрещается добывать в любое время года и любыми средствами, а также разорять их гнезда, истреблять яйца и выводки.
Большое число различного рода международных соглашений и конвенций было принято относительно охраны и использования водных и лесных ресурсов, а также других природных объектов.
Значительная роль в международно-правовой охране окружающей природной среды принадлежит решениям, принимаемым теми или иными международными организациями, и в первую очередь Организацией Объединенных Наций. Таковы принятые Стокгольмской конференцией ООН по окружающей природной среде 1972 года Декларация принципов и План мероприятий, включающий 109 пунктов, в которых затрагиваются организационные, экономические, политические вопросы охраны окружающей природной среды и взаимоотношения государств и международных организаций в данной сфере.
На Конференции ООН по окружающей среде и развитию, проходившей 3—14 июня
1992 года в г. Рио-де-Жанейро, были подведены итоги двадцатилетней деятельности по охране окружающей природной среды. На ней была принята
Декларация, в которой сформулированы основные принципы охраны окружающей природной среды, а также документ «Повестка дня -XXI век», содержащий обширную программу действий по охране природы в нынешнем столетии.
СОДЕРЖАНИЕ
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Тема 1. Экологическое право как отрасль права, наука и учебная дисциплина ...................................3
Тема 2. Источники экологического права ................................9
Тема 3. Экологические правоотношения ................................14
Тема 4. Экологические права граждан ..................................18
Тема 5. Право собственности на природные ресурсы .....................23
Тема 6. Правовые основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды ..................................30
Тема 7. Экологическая безопасность и правовые основы ее обеспечения .............................32
Тема 8. Правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды .................35
Тема 9. Экологическая экспертиза ....................................41
Тема 10. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды ...............53
Тема 11. Экологический контроль .....................................58
Тема 12. Юридическая ответственность за экологические правонарушения .............................61
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Тема 13. Правовое регулирование использования и охраны земель ........69
Тема 14. Правовое регулирование использования и охраны вод ...........77

5
Тема 15. Правовая охрана атмосферного воздуха ......................88
Тема 16. Правовое регулирование использования и охраны недр ..........98
Тема 17. Правовое регулирование использования и охраны лесов и растительного мира вне лесов ...............105
Тема 18. Правовое регулирование использования и охраны животного мира ..................................119
Тема 19. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов .......................... .130
Тема 20. Правовое регулирование обращения с опасными, радиоактивными веществами и твердыми отходами .....................................139 Ц
Тема 21. Правовой режим экологически неблагополучных территорий ....................146
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Тема 22. Основные черты международной правовой охраны окружающей среды ........................149